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严重亏损、停运甚至拆除，有轨电车前期可行性研究为何失效？

如果按照各项目可行性研究报告的客流预测，目前各地有轨电车应该是一片欣欣向荣的景象。

唐俊TJ·来源：界面新闻

2022年8月，成都，正在行驶中的有轨电车蓉2号线。拍摄：唐俊/界面新闻

界面新闻记者唐俊

投资近9亿元、2021年就已建成调试，但直到现在都还没有投入使用，德令哈市的有轨电车线路，像是城市肌理表面的一道伤痕。

“为什么长时间不开通运营？不开通运营的话，不是浪费了吗？”当地市民在人民网领导留言板向德令哈市领导提问。

德令哈市国资委在2023年12月底回复称，由于该项目为高原地区第一条有轨电车示范线，项目评估过程中发现部分设施在高原地区运行存在安全隐患。目前，相关部门正在组织技术单位和项目建设单位对相关问题进行整改，待问题整改完成后，将再次聘请第三方专业机构对项目进行安全评估，待评估通过并办理相关运营手续后，正式开通运营。

5月29日，界面新闻向当地12345市长热线咨询有轨电车近期是否会开通，工作人员表示，经与相关部门了解，近期暂无开通有轨电车的计划。

德令哈是青海省海西蒙古族藏族自治州的州府，市区海拔3000米左右，面积2.77万平方公里，相当于4个上海的面积，常住人口仅9万左右，其中城镇人口不到7万。

这样的人口密度显然不存在交通拥堵的问题。在德令哈，有轨电车被当作一个旅游项目来看待。当地政府称，有轨电车“可有效提升城市知名度和城市品质，成为城市的流动观景平台”，“对提升德令哈市旅游产业发展具有重大促进作用”。

不过，相比省会西宁，德令哈并不是一个热门旅游目的地，A级旅游景点只有一个可鲁克湖（3A），距离市区40多公里。且由于气候因素，德令哈一年中最佳旅游时间是夏季。让德令哈小有名气的是当代诗人海子的诗，那句“姐姐，今夜我在德令哈”，给这个城市镀上一层浪漫的色彩。

德令哈有轨电车2017年正式开工建设，当时是西部首条现代有轨电车路线。一期项目包含T1线、T1支线和T2线，总长约14.36公里，总投资8.99亿元。

值得注意的是，德令哈2016年的地方一般公共预算收入才4.7亿元，有轨电车项目的投资几乎是当地全年一般公共预算收入的两倍。

到2019年10月，德令哈有轨电车项目线路及场站工程全线就已通过验收。2020年5月，有轨电车开启试运行，但直到现在仍未正式运营。

德令哈市民希望有轨电车尽快开通，而已开通的有轨电车则普遍面临客流少、运营成本高的难题，多数难逃长期大幅亏损的命运。

佛山市高明区于2019年开通有轨电车，过去几年客流稀少，有当地居民戏称为“有鬼电车”。《南方都市报》记者曾在2023年3月份多次实测，满载可达285人的有轨电车，全程客流量总计最多仅16名，最少一趟除记者外仅2人。

有轨电车是一种低运量的城市轨道交通， 根据国家要求，低运量轨交系统初期客流强度不低于0.1万人次/公里·日。但是，目前绝大部分项目都不满足这一要求。客流强度是指每天每公里线路有多少人乘坐，将线路长度因素纳入考虑，比单纯的客流更能有效反映运营情况。

界面新闻从交通运输部和中国城轨协会查询到部分城市有轨电车的客流情况，已公布2023年客流数据的城市中，70%没有达到上述标准。即使是成都、武汉这样的超大城市，客流强度也低于0.1万人次/公里·日。而这还只是初期的客流强度要求，部分城市有轨电车已经开通多年，早已不是初期阶段。

珠海有轨电车在停运前，客流强度为0.04万人次/公里·日，日均客流仅为3378人次。黄石2023年客流强度也只有0.04万人次/公里·日。（相关阅读：《停运3年后，珠海有轨电车将正式拆除》）

客流最低的是甘肃天水、云南文山、云南红河州三地。2023年，天水有轨电车日均客流仅有2616人次，文山有轨电车日均客流1372人次，红河州有轨电车日均客流才797人次。

红河州也是全国有轨电车客流强度最低的地方，仅有0.006万人次/公里·日。

根据云南省蒙自市交通运输局网站披露的一份有轨电车运营成本监审报告，2022年该项目客票收入107.5万元，而运营成本（完全成本）8409万元。这条总投资15.7亿元的线路，一年要亏损8000多万元。

珠海有轨电车运营期间，总计票款收入只有387万元，远远低于三年多近3亿元的运营成本，相当于每服务一个乘客需补贴66元。天水有轨电车一期工程总投资为24.46亿元，不考虑建设成本，一年亏损就达到3840万元

即便是三亚这样游客众多的知名旅游城市，其有轨电车也处于大幅亏损中。根据三亚市交通运输局在2022年11月发布的《三亚市有轨电车示范线PPP项目第一运营期绩效评价报告》，地方政府每年要向三亚有轨电车补贴1.11亿元。

截至2023年末，中国内地有23个城市开通了有轨电车，总里程达到578公里，其中也有部分线路运营较好。

例如淮安作为三线城市，其有轨电车客流曾是全国最高的。2023年，淮安有轨电车的客流强度为0.1万人次/公里·日，超过了成都、武汉、苏州、青岛等城市。相比不少城市将有轨电车修建在城市新区，淮安有轨电车线路途径区域人口密集、通行需求成熟，为其提供了客流基础。

北京有轨电车西郊线通往香山，并与地铁10号线接驳，春游、赏红叶等时节客流爆棚。广州海珠有轨电车线路沿珠江而行，并且就在广州塔边上，是一条名副其实的观光线路，2023年“五一”期间日均客流达到2.69万人次。

按照各项目此前可行性报告的客流预测，目前全国各地的有轨电车应该欣欣向荣，然而实际情况大相径庭。

已经拆除的珠海有轨电车，其实际客流只有预测客流的5%。三亚有轨电车项目的预测日均客流是3.5万人次以上，实际客流只有2000多人次。

其他项目基本也都没有达到当初的预测客流，因为如果预测客流过低，项目便没有修建的必要，也就无法过审。

德令哈有轨电车所谓“高原地区运行存在安全隐患”的问题，也本不应该是问题。技术、气候、地理等因素，理应在项目开始之前的可行性研究报告中就解决，项目确实可行才能正式开工。

西方将昂贵无用、华而不实的政府项目称作“白象”工程，白象被视为神圣而不可侵犯的动物，饲养一头白象花费惊人。在交通与发展政策研究所（ITDP）东亚区首席代表刘岱宗看来，中国的部分有轨电车就是白象。

他指出，有轨电车是一种效率较低的交通工具，快速公交系统（BRT）所占用的土地和路权与有轨电车一样，但效率高出很多、成本低很多。“很多决策者容易认为，加了两个轨道就变得更高级了，实际并非如此。”

“究其原因，以前建设一些大型公共基础设施并不是需求导向、而是供给导向。不管有没有需求就建，甚至部分项目在建好之后，才去寻找应用场景。”刘宗岱对界面新闻说，早年间很多项目在立项时，并非由专业人员决定，而是政府官员拍板，由此也导致部分项目的可行性研究没有真正发挥作用。

在此过程中，个别有轨电车项目甚至成了官员腐败的“温床”。据《中国纪检监察报》的报道，2016-2017年，时任青海德令哈市常务副市长的张标分7次向北京某公司德令哈分公司索要1486万元。该公司因承建德令哈有轨电车项目被张标盯上，成为他的“提款机”，该公司也是被他索贿数额最多的公司。

此外，有轨电车与地铁和轻轨相比，审批层级更低，也导致一些不能修建地铁的城市争相上马。轻轨和地铁需要国家发改委审批，并且有具体的GDP、财政、人口条件要求，有轨电车只需省级部门审批，对地方财政没有明确要求。

据刘岱宗介绍，现在不少基建项目在立项时，已经开始对未来的财务情况提出条件，比如每年要偿还多少债务，如果不能完成，需要承担相应的责任。他认为，项目在立项时，一定要考虑后期的运营，这样各方的压力都会减小，项目也才能持续。

界面新闻了解到，此前一个西部城市向国家发改委申请100亿元的项目资金用于生态环境导向的开发（EOD）项目，在国家发改委提出偿债条件之后，该城市将申请资金额度下调至30亿元。

另据《中国交通报》报道，2023年12月，国务院下发通知，为防范化解地方政府债务风险，要求天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏等12个重点省份加强政府投资项目管理，近期不得再新建城市轨道交通和市域（郊）铁路等项目。

“有轨电车虽然名义上是公共交通工具，但最主要的作用并不是解决交通问题，而是为了提升城市形象，带动沿线房地产和产业开发。想要解决交通问题，完全有性价比更高的方式。”一位不愿具名的轨交行业人士对界面新闻说。

云南红河有轨电车公司董事长普玉飞在接受《世界轨道交通》杂志采访时曾提到，通过对有轨电车沿线土地的开发，带动了沿线土地的升值和房地产增值。文章指出，仅土地和房地产增值以及其商业发展增加的税收，就已超过了有轨电车项目投资的几倍，宏观经济效益十分显著。

但是现在房地产市场低迷、地方政府财政承压，运营补贴压力也越来越大，有轨电车自然每况愈下。

最近几年陆续有城市停运或者拆除有轨电车。2023年6月，天津开发区导轨电车1号线和上海张江有轨电车相继停运。2023年8月，云南红河州有轨电车项目被传将停运，随后当地出面否认。2021年1月停运的珠海有轨电车，在经历三年多的论证后，于2024年5月正式拆除。

对于那些仍在运营中的有轨电车项目，刘岱宗认为，可以尝试交由市场化公司运营，由他们与旅行社、酒店等合作开发新的旅游项目，并按照市场化定价。

虽然部分有轨电车项目自称旅游线，但仍按照城市公共交通规划线路，票价仍是普惠性票价，没有成为真正的旅游项目。“骑个马、坐个缆车，都要几十、上百元，票价2元的有轨电车能叫旅游线吗？” 刘岱宗说。

他认为，旅游项目具体怎么做，市场自会有各种想法。如果项目能够自负盈亏，就继续运营；如果仍然亏损严重，就拆掉及时止损，不然要无止境地投钱进去。

“如果有轨电车不能发挥载客作用，每年还要大量的补贴，该拆就是要拆。现在是断臂求生，也是当初决策的代价。就像炒股一样，该平仓的时候就要平仓，哪怕是亏了。”刘岱宗说。

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如果按照各项目可行性研究报告的客流预测，目前各地有轨电车应该是一片欣欣向荣的景象。

唐俊TJ·2024/05/30 14:26来源：界面新闻

2022年8月，成都，正在行驶中的有轨电车蓉2号线。拍摄：唐俊/界面新闻

界面新闻记者唐俊

投资近9亿元、2021年就已建成调试，但直到现在都还没有投入使用，德令哈市的有轨电车线路，像是城市肌理表面的一道伤痕。

“为什么长时间不开通运营？不开通运营的话，不是浪费了吗？”当地市民在人民网领导留言板向德令哈市领导提问。

德令哈市国资委在2023年12月底回复称，由于该项目为高原地区第一条有轨电车示范线，项目评估过程中发现部分设施在高原地区运行存在安全隐患。目前，相关部门正在组织技术单位和项目建设单位对相关问题进行整改，待问题整改完成后，将再次聘请第三方专业机构对项目进行安全评估，待评估通过并办理相关运营手续后，正式开通运营。

5月29日，界面新闻向当地12345市长热线咨询有轨电车近期是否会开通，工作人员表示，经与相关部门了解，近期暂无开通有轨电车的计划。

德令哈是青海省海西蒙古族藏族自治州的州府，市区海拔3000米左右，面积2.77万平方公里，相当于4个上海的面积，常住人口仅9万左右，其中城镇人口不到7万。

这样的人口密度显然不存在交通拥堵的问题。在德令哈，有轨电车被当作一个旅游项目来看待。当地政府称，有轨电车“可有效提升城市知名度和城市品质，成为城市的流动观景平台”，“对提升德令哈市旅游产业发展具有重大促进作用”。

不过，相比省会西宁，德令哈并不是一个热门旅游目的地，A级旅游景点只有一个可鲁克湖（3A），距离市区40多公里。且由于气候因素，德令哈一年中最佳旅游时间是夏季。让德令哈小有名气的是当代诗人海子的诗，那句“姐姐，今夜我在德令哈”，给这个城市镀上一层浪漫的色彩。

德令哈有轨电车2017年正式开工建设，当时是西部首条现代有轨电车路线。一期项目包含T1线、T1支线和T2线，总长约14.36公里，总投资8.99亿元。

值得注意的是，德令哈2016年的地方一般公共预算收入才4.7亿元，有轨电车项目的投资几乎是当地全年一般公共预算收入的两倍。

到2019年10月，德令哈有轨电车项目线路及场站工程全线就已通过验收。2020年5月，有轨电车开启试运行，但直到现在仍未正式运营。

德令哈市民希望有轨电车尽快开通，而已开通的有轨电车则普遍面临客流少、运营成本高的难题，多数难逃长期大幅亏损的命运。

佛山市高明区于2019年开通有轨电车，过去几年客流稀少，有当地居民戏称为“有鬼电车”。《南方都市报》记者曾在2023年3月份多次实测，满载可达285人的有轨电车，全程客流量总计最多仅16名，最少一趟除记者外仅2人。

有轨电车是一种低运量的城市轨道交通， 根据国家要求，低运量轨交系统初期客流强度不低于0.1万人次/公里·日。但是，目前绝大部分项目都不满足这一要求。客流强度是指每天每公里线路有多少人乘坐，将线路长度因素纳入考虑，比单纯的客流更能有效反映运营情况。

界面新闻从交通运输部和中国城轨协会查询到部分城市有轨电车的客流情况，已公布2023年客流数据的城市中，70%没有达到上述标准。即使是成都、武汉这样的超大城市，客流强度也低于0.1万人次/公里·日。而这还只是初期的客流强度要求，部分城市有轨电车已经开通多年，早已不是初期阶段。

珠海有轨电车在停运前，客流强度为0.04万人次/公里·日，日均客流仅为3378人次。黄石2023年客流强度也只有0.04万人次/公里·日。（相关阅读：《停运3年后，珠海有轨电车将正式拆除》）

客流最低的是甘肃天水、云南文山、云南红河州三地。2023年，天水有轨电车日均客流仅有2616人次，文山有轨电车日均客流1372人次，红河州有轨电车日均客流才797人次。

红河州也是全国有轨电车客流强度最低的地方，仅有0.006万人次/公里·日。

根据云南省蒙自市交通运输局网站披露的一份有轨电车运营成本监审报告，2022年该项目客票收入107.5万元，而运营成本（完全成本）8409万元。这条总投资15.7亿元的线路，一年要亏损8000多万元。

珠海有轨电车运营期间，总计票款收入只有387万元，远远低于三年多近3亿元的运营成本，相当于每服务一个乘客需补贴66元。天水有轨电车一期工程总投资为24.46亿元，不考虑建设成本，一年亏损就达到3840万元

即便是三亚这样游客众多的知名旅游城市，其有轨电车也处于大幅亏损中。根据三亚市交通运输局在2022年11月发布的《三亚市有轨电车示范线PPP项目第一运营期绩效评价报告》，地方政府每年要向三亚有轨电车补贴1.11亿元。

截至2023年末，中国内地有23个城市开通了有轨电车，总里程达到578公里，其中也有部分线路运营较好。

例如淮安作为三线城市，其有轨电车客流曾是全国最高的。2023年，淮安有轨电车的客流强度为0.1万人次/公里·日，超过了成都、武汉、苏州、青岛等城市。相比不少城市将有轨电车修建在城市新区，淮安有轨电车线路途径区域人口密集、通行需求成熟，为其提供了客流基础。

北京有轨电车西郊线通往香山，并与地铁10号线接驳，春游、赏红叶等时节客流爆棚。广州海珠有轨电车线路沿珠江而行，并且就在广州塔边上，是一条名副其实的观光线路，2023年“五一”期间日均客流达到2.69万人次。

按照各项目此前可行性报告的客流预测，目前全国各地的有轨电车应该欣欣向荣，然而实际情况大相径庭。

已经拆除的珠海有轨电车，其实际客流只有预测客流的5%。三亚有轨电车项目的预测日均客流是3.5万人次以上，实际客流只有2000多人次。

其他项目基本也都没有达到当初的预测客流，因为如果预测客流过低，项目便没有修建的必要，也就无法过审。

德令哈有轨电车所谓“高原地区运行存在安全隐患”的问题，也本不应该是问题。技术、气候、地理等因素，理应在项目开始之前的可行性研究报告中就解决，项目确实可行才能正式开工。

西方将昂贵无用、华而不实的政府项目称作“白象”工程，白象被视为神圣而不可侵犯的动物，饲养一头白象花费惊人。在交通与发展政策研究所（ITDP）东亚区首席代表刘岱宗看来，中国的部分有轨电车就是白象。

他指出，有轨电车是一种效率较低的交通工具，快速公交系统（BRT）所占用的土地和路权与有轨电车一样，但效率高出很多、成本低很多。“很多决策者容易认为，加了两个轨道就变得更高级了，实际并非如此。”

“究其原因，以前建设一些大型公共基础设施并不是需求导向、而是供给导向。不管有没有需求就建，甚至部分项目在建好之后，才去寻找应用场景。”刘宗岱对界面新闻说，早年间很多项目在立项时，并非由专业人员决定，而是政府官员拍板，由此也导致部分项目的可行性研究没有真正发挥作用。

在此过程中，个别有轨电车项目甚至成了官员腐败的“温床”。据《中国纪检监察报》的报道，2016-2017年，时任青海德令哈市常务副市长的张标分7次向北京某公司德令哈分公司索要1486万元。该公司因承建德令哈有轨电车项目被张标盯上，成为他的“提款机”，该公司也是被他索贿数额最多的公司。

此外，有轨电车与地铁和轻轨相比，审批层级更低，也导致一些不能修建地铁的城市争相上马。轻轨和地铁需要国家发改委审批，并且有具体的GDP、财政、人口条件要求，有轨电车只需省级部门审批，对地方财政没有明确要求。

据刘岱宗介绍，现在不少基建项目在立项时，已经开始对未来的财务情况提出条件，比如每年要偿还多少债务，如果不能完成，需要承担相应的责任。他认为，项目在立项时，一定要考虑后期的运营，这样各方的压力都会减小，项目也才能持续。

界面新闻了解到，此前一个西部城市向国家发改委申请100亿元的项目资金用于生态环境导向的开发（EOD）项目，在国家发改委提出偿债条件之后，该城市将申请资金额度下调至30亿元。

另据《中国交通报》报道，2023年12月，国务院下发通知，为防范化解地方政府债务风险，要求天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏等12个重点省份加强政府投资项目管理，近期不得再新建城市轨道交通和市域（郊）铁路等项目。

“有轨电车虽然名义上是公共交通工具，但最主要的作用并不是解决交通问题，而是为了提升城市形象，带动沿线房地产和产业开发。想要解决交通问题，完全有性价比更高的方式。”一位不愿具名的轨交行业人士对界面新闻说。

云南红河有轨电车公司董事长普玉飞在接受《世界轨道交通》杂志采访时曾提到，通过对有轨电车沿线土地的开发，带动了沿线土地的升值和房地产增值。文章指出，仅土地和房地产增值以及其商业发展增加的税收，就已超过了有轨电车项目投资的几倍，宏观经济效益十分显著。

但是现在房地产市场低迷、地方政府财政承压，运营补贴压力也越来越大，有轨电车自然每况愈下。

最近几年陆续有城市停运或者拆除有轨电车。2023年6月，天津开发区导轨电车1号线和上海张江有轨电车相继停运。2023年8月，云南红河州有轨电车项目被传将停运，随后当地出面否认。2021年1月停运的珠海有轨电车，在经历三年多的论证后，于2024年5月正式拆除。

对于那些仍在运营中的有轨电车项目，刘岱宗认为，可以尝试交由市场化公司运营，由他们与旅行社、酒店等合作开发新的旅游项目，并按照市场化定价。

虽然部分有轨电车项目自称旅游线，但仍按照城市公共交通规划线路，票价仍是普惠性票价，没有成为真正的旅游项目。“骑个马、坐个缆车，都要几十、上百元，票价2元的有轨电车能叫旅游线吗？” 刘岱宗说。

他认为，旅游项目具体怎么做，市场自会有各种想法。如果项目能够自负盈亏，就继续运营；如果仍然亏损严重，就拆掉及时止损，不然要无止境地投钱进去。

“如果有轨电车不能发挥载客作用，每年还要大量的补贴，该拆就是要拆。现在是断臂求生，也是当初决策的代价。就像炒股一样，该平仓的时候就要平仓，哪怕是亏了。”刘岱宗说。